权力游戏-第83章
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另一种总统的选择主要是循着世界事件作反应，是随着机会或公众情绪——或总统个人情绪——而变化的即兴式的政策，因为事前并没有一个宏规。基本上这是里根的方式。他作重大决定的典型方法，是将几个主要政策顾问召到他前面辩论，在异中求同。当然也有几次要命的例外，如对伊朗军售就是。在米西的印象里，里根在这些时候像个“董事长”，先听属下的意见，再来作决定怎么办。
在寻求意见一致的过程中，里根有时左右为难而导致政策瘫痪，因为他倚为臂膀的几个顾问之间看法差异极大——卡特也有过这个问题。任何总统受到意志强的顾问冲击，特别是像里根这样欠缺外交政策经验的总统，本质上就弱了，并且冲动之间也是互相矛盾的。（又想与莫斯科达成武器协定，又不信任苏联。）这些就是里根政策上所显露的缺点。
像卡特一样，里根在政策与政策顾问之间摇摆不定。温伯格一派鼓励他实施经济禁运，以抗议苏联将一条天然瓦斯管延伸到西欧；舒尔茨又在稍后说动他解除禁运。舒尔茨一伙人劝里根派美军陆战队至黎巴嫩，温伯格又劝里根撤军。五角大楼一帮人推动对1972年的反弹道导弹条约重作解释，舒尔茨连忙缩短在外的行程赶回华府劝阻。里根政府核心内这种无止境的拔河，使里根主义在实际上不如里根演讲听起来那么一贯。
部族竞争
阻挠里根外交政策形成的派系之争，在里根卸任后并不会销声匿迹——正如他在就职之际即继承了这种现象——因为它根深蒂固的存在于我们的政府制度里。里根时期的大多数争执，正是外交政策游戏的缩影。它们是一种官僚部族战争的形态，因为面子、利益、忠诚和嫉妒所生出来的门户之见，为保护他们的政策地盘，不惜用诡计与狡辩以求在政策之争中占上风。
由国务院、国防部以及白宫国家安全顾问所形成的国家安全三角阵容，出现这些争执类型已是见怪不怪。有一句老话说：“二人成伴，第三者是电灯泡。”这场游戏里总是有第三者被挤出局，争着向总统进言。有时三个人的行为都像局外人。
归根究蒂，冲突之所以发生，是因为总统允诺国务卿掌理对外政策，但却根本不能兑现之故。总统太乐于享有对外政策的权力，舍不得任其旁落到国务卿手中。白宫正好利用总统的虚荣心，以便自行左右政策。
美国对外政策牵涉的范围实在过于广泛，大而无当，根本没有人能全权控制对外及国家安全的政策。武器问题则是除了国务院和国防部外，还有国家安全顾问、总统其他助理人员、中情局、参谋首长联席会以及武器管制与裁军总署等管辖。对外关系则牵连更广，尚包括国际开发总署、中央情报局以及和平部队。经济政策方面，再加上财政部、商业部、农业部、和总统的特别贸易代表。情报方面，则有中情局，外加众院情报分支、国务院情报单位、国防部情报局、国家安全局（负责破解国外电子窃听密码），以及国家侦察组织（主管侦察卫星）。
20年前，艾索普指责“官僚体制成长得有如丛林”。当时的副国务卿卡山巴也抱怨，美国驻外代表人员中只有20％是真正为国务院办事的。如今那座丛林更为茂密了。舒尔茨抗议说，“政府的行动宛如多脚螃蟹”，因为“每个人都想插上一脚”。闯入别人管辖领域的诱惑太强了，只有脑筋极清晰，意志极强的总统才能理出秩序。否则政府里每个部门都是一心为自己的看法、任务、自主权、特权而奋斗。
接连五任的总统为了在此迷宫中寻出某种架构，于是成立了跨部，以协调不同的政策。到了里根第二任期时，已有25个高阶层跨部小组，55个中阶层跨部小组；此外其他的特别委员会、委员会和工作小组总共有100多个。
这种养坏高阶官员习性的部门争斗，其实是由和组织里基层的职员所推动的。内阁官员通常护持底下多数官僚作风的成员，为自己所属团体宣传。
诚如《纽约时报》的芮斯顿说：“立场取决于坐的位置。”简言之，一个官员的政策观点来自于他的职务。国务院在外交、谈判、高峰会与他国保持稳定关系，以及让步俾能争取到相当的让步等事项上，有其既得的权益。五角大楼的既得权益则是在成立军队、买卖武器、部署军队、展示武力、设法在科技方面胜过苏联以及使别人了解苏联若胜过美国可能招致的危险等等事项上。中情局的地盘是在侦察和秘密的活动。一心一意牵挂着总统声望的白宫要的是，在口气强硬的谈话或是和平提案时，都能有听似大胆的方案，使总统有政治本钱的架式。
总的说来，里根属下主要政策顾问，诸如温伯格、凯西、舒尔茨等人完全契合其所属机构的模子。在尼克松时代极力削减预算的温伯格，到了里根任内，成为五角大楼最孜孜不倦的推销员，老是念着需要更多的经费，更多的武器。舒尔茨充分反映出国务院的利益，力主耐心的外交政策，与苏联召开高峰会议，处理棘手问题极富弹性，并对国防极端谨慎。凯西在二次大战时期服务于战略勤务办公室（即中情局的前身），当时他即是间谍工作行中的老狐狸。如今更是对尼加拉瓜、阿富汗、安哥拉以及和伊朗的秘密交易热衷不已。
位居高官者个人的癖性，往往又因为僚属而变本加厉。对组织的忠诚在政治游戏里是股十分强烈的向心力。资深官僚怀有强烈认同感和忠贞意识，使得政策冲突愈益升高。在决策者感受到来自资深官僚的压力，对自己机构的立场不能稍作妥协。在外交政策的竞赛中有条颠扑不破的真理，也就是资深官员多半维护自己机构的立场，削减其他机构的提案。此竞争本能茂密滋长，问的都是总统采纳哪个机构的意见？谁赢了？谁输了？
所有行政单位，尤其是外交政策方面，大家都认同于自己服务的机构，以及那栋建筑物。国务院那方正的现代化建筑位于华盛顿乔治城的雾河区；国防部那“滑稽的五边形工厂”坐落在波多马克河对岸的弗吉尼亚州；中情局在弗州兰吉里的总部林木茂密，颇有校园风光。
曾任五角大楼高阶官员的皮尔伯瑞一天晚上戏言道：这和动物的行为非常类似。动物在保护共同的领地，寻觅食物或者面临到共同敌人时，都会聚在一起。它们会把自己的领地标示出来。狼和狗到处走，然后在不同的树丛上撒尿，划出自己的领地。政府官僚记备忘录也是同样的道理。他们记下备忘录表示：‘这是我管的，是我的地盘。’”
这种认同自己组织的习惯可以追溯至美国早期的历史。史学家杨格谈到杰佛逊时代华府里行政部门的龙争虎斗，然后到国会时又互通声息的情形时指出，“各自有其自己的组织王国，有其自己战场的军队，有其与外界沟通的系统，各自的消息来源，也有自己可观的资源和赞助。”杨格如此写道：“部门之间的分裂使得行政单位系统冲突不断……”这席话在180年后的今天仍然适用。
政治行为和华府社会学的其他法则会影响到外交政策竞赛，不论执政的党派或政府为何。我们以为国会理当与行政部门争斗，通常是为了钱，但也有为了外交政策，尤其自越战以来更是如此。
但事实上各部门间传说的摩擦，如今是越演越烈。政策取决于人员的不同职务及其职务上的竞赛，此外还有机构之间的竞赛。
这其中包括的不只是政府的两个支派，而是两种不同文化的摩擦，也就是国会的公开争执，以及行政部门隐藏的运作过程。基本上，从政者和官员分属两种不同的人，玩着两种不同的竞赛，不论就本质或就其职务来看，他们必定要起冲突。
每一个团体的成功都有赖于不同的动作。对刚起步的人而言，外交政策的官僚倾向于置身幕后，而国会议员们则喜欢宣传造势。道理很简单：外交政策官僚的生存和发展关键，在于私下的动作且避开麻烦；但是国会议员想在竞选连任，就必须打响知名度，而打响知名度通常必须标新立异举止行为怪异，才能吸引民众注意。外交政策文官以其专精的职业特长开拓前程，而国会议员则可从一方面的工作迅速转移至其它方面的工作，只要有政治漏洞可钻即可。多数外交政策文官十分重视政策的连续性，十分谨慎的亦步亦趋，逐渐而缓慢的改变作风以免破坏制度。但多数国会议员则利用指责过去、误导政策和以更激烈更好的变革代理者自居而试图厕身华府。根据国会研究处海京柏山的研究指出，政客和文官的一般紧张情势，在外交政策战场方面特别显著。
这些特色导致政府与国会发生冲突。在国会山的游戏中，以特立独行、向既定外交政策路线挑战的著名参议员和众议员，都会有政治回报。他们经常是以地域而非国家利益来塑造政策，诸如外国进口货对他们代表那一州的经济影响等问题。此外，多数被选出的官员们必须应付太多的问题，以至于无法密切关注对某一国家或地区的外交政策，所以他们善于利用危机获取知名度和扩大个人的影响力。
再者，外交游戏是用长时间的艰苦的谈判，以及对外国政府一再保证协议将可被批准等方式来者（译文如此）。但是国会游戏的玩法，则是运用拖延、奇袭和程序动作来增加国会在批准协议的杠杆作用。简言之，这两个游戏的规则根本南辕北辙。
在这方面我们可以找出几十个前例。像20世纪年代初期，基辛格坚持用“沉默外交”来安排大规模的苏联犹太人移民，但是华盛顿的参议员杰克逊和俄亥俄州的国会议员凡尼克则偏爱大张旗鼓地取消苏联的贸易优惠。借以逼迫苏联增加犹太移民名额；结果杰克逊和凡尼克获胜，但却引起苏联反弹，反而限制了苏联犹太人的移民。
显然辩论是消去不当想法和塑造健全而持久政策的最佳方法，但是在政府内部意见严重分歧之时，也可能造成瘫痪。那时就必须要重新加以设计来塑造政策，以及需要有一个强而有力的人，来控制政府中的纷乱和不和谐情况。好奇十足的英明领袖如肯尼迪和尼克松，都可设法解决政府内部的矛盾和冲突。但是里根总统通常都对外交政策显得迟缓，而在高峰会议或一些危机发生时，又经常引起外交政策的矛盾。
此外，里根大肆宣传他与其顾问之间的和谐，也变相地鼓励固执己见。一个拒绝妥协者知道总统不愿在未经他同意下行动。尤其在里根的第一任内，强调团队反而无法形成政策加强了阻挠的力量。
一位受内斗困扰的里根政府高级助理曾抱怨说：“政府根本无法行动，因为美国的立场受到许多单位的阻挠：国务院、国防部、参谋首长联席会、国家安全会议、白宫、武器管制署。政府中的最大问题是在功能重叠的单位太多，许多单位都在做同样的工作，如此便产生职掌的间题与内斗，根本无法将任何事情做好。”
先发制人的攻击政策
这种长期无法作成决策的毛病，可从里根政府对卡特在1979年所签署的第二阶段裁减战略武器协定的官僚斗争中看出。这个案子几乎花里根6年的时间才做成决定。
里根在1980年竞选总统时指责卡特的此一协定“有致命的缺点”。让里根及其顾问们不满的，是第二阶段裁减�
