权力游戏-第45章
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美国政坛上空泛的礼仪之一，是总统候选人和尚未就职的总统总会定期地对内阁政府大加赞扬，并且宣称自己会尽一切努力来维系这种由内阁会议来处理国事的政治体制。而其中的玄机是，表面上虽由内阁阁员来管理政府，幕后操纵的却是白宫的幕僚。这种表里不一的情形，新当选的总统——尤其是那些从州政府过来的——大都一无所知。
在1976年的8月，我到卡特总统的故乡佐治亚州平原镇去拜访他。当时他刚赢得民主党总统候选人的党内提名，他很慎重地表示，将一反尼克松时代以傲慢著称的白宫幕僚“皇家警卫”的情况。他一边啜饮着冰薄荷茶，一边说他将不会有幕僚长，将推动真正的内阁政府，甚至考虑要开辟一个政党的“发问时间”，让内阁员面对面地来回答国会议员的各项问题……结果这些构想连试都没试，全都成了政治现实的牺牲品。
4年之后，从佛罗里达到南卡罗来那的选战里，我都坐在里根座机的机位旁，听他侃侃而谈未来将如何以加州州政府为榜样，达成真正内阁政府的理想。事实上，曾任里根在加州州长任内的幕僚长及当选总统后的白宫顾问的米西，也的确订定了一套相当复杂的内阁会议结构。然而不久之后，里根却建立起在米西和幕僚长J。贝克领导下，白宫有史以来权力最大的幕僚组织，赋予了他们相当惊人的权力。
根据里根亲信的说法，在实务上他的重要决策都是以小型会议的方式和第一任的白宫铁三角——J。贝克、米西和他的密友及副幕僚长狄佛——商议，有时还会有其他一到二位重要官员在场，诸如预算局长斯托克曼及二位不怎么出名却相当重要的助手——达曼（J。贝克的助手）及克傅勒（米西的助手）。而在讨论外交政策时，国家安全顾问克拉克和他的继位者麦克法兰就是座上常客。在这个椭圆形的办公室里，大家经常围在里根书桌的四边，或是坐在二张相对的沙发上，里根则坐在壁炉边的高背椅上。
他告诉我：“这是一个有7票的总统制，其中总统有4票，米西、贝克及狄佛各有一票。每当贝克和米西意见分歧时，里根就很难做决定。他不希望在两人之中下决定性的一票。为了设法解决争端，他们会征询其他人的意见，我们并没有投票权，就像是法庭旁观席上的朋友一般，只负责提供资料。”
在1981年最初的几个月里，政策大纲曾分别呈给总统、国务卿黑格和斯托克曼核阅。不过米西、J。贝克和狄佛——里根的铁三角——才是管理阶层的精神中枢，掌握着里根的总统职位。他们指挥新任期内阁和整个里根政府的运作，任命各个重要职位的人选，订立议程及优先顺序，制定策略，并且建立起和国会的关系，帮助总统管理仆佣等。J。贝克和米西具有实质上的领导权，在这一方面，狄佛不是他们的对手。不过他是最会揣测总统心意的人，也是传播坏消息给他，和他一起出现在公共场合，并且在私底下劝他该不该听别人建议去做某件事的最佳人选。
1981年3月30日，里根遇刺那天，幕僚的权力表露无遗。当时铁三角在华盛顿大学医院组织了一个临时指挥系统，私底下和里根最接近的人——狄佛——坐在里根旁边，解释他说的笑话，阅读他写的字迹不稳的便条，其中一张非常模糊的问道：“我死了吗？”J。贝克和米西接受狄佛的建议（而非由内阁或副总统下令），里根的枪伤和二小时的外科手术还不构成引用宪法第25条修正案——也就是在里根恢复神智前由布什来代理总统职位——的必要。当内阁阁员在白宫危机处理室讨论要引用该修正案时，另一位高级幕僚达曼急忙把所有文件抱走，并锁进了保险箱。
当里根在1985年开刀切除癌症肿瘤时，当时的白宫幕僚长黎根在南希里根的敦促下，要求布什几天内不得见里根，同时最好去缅因州度假，结果被布什拒绝了。这种幕僚权力高涨的情形被外界得知后，克莱斯勒汽车公司董事长艾科卡抗议说：“黎根是这个国家最有权势的人，而我们没有一个人曾投过他的票。”这种说法也许夸张了点，不过却抓住了重点。
里根当总统的任内，可能是历史上最中央集权、也最幕僚专政的时期。大致是由于里根有意的设计。整体来说，里根的总统制可称为“幕僚总统制”，而且第二任比第一任权力大，因为里根赋予了太大权威及势力范围给资深的幕僚人员。在预算方面的策略，第一任时是J·贝克和斯托克曼的地盘，第二任时被黎根接管。为了协调国会和内阁意见的分歧，国家安全会议变成里根处理美伊军售并支援尼加拉瓜反抗军事事件的代理人，只要那里有政治障碍，里根就派他们出面铲除，而宣称他们及他本身都享有国会所赋与的豁免权。这种让幕僚权大幅扩张却毋需向国会负责的做法，激怒了国会山庄，国会认为总统是在利用幕僚来破坏宪法体制下的阻力和制衡作用。
白宫幕僚令人叹为观止的权力，很明显地并不是里根一人造成的。事实上，这是一种长期的趋势，只是里根比以前的总统更积极地发扬光大而已。当年艾森豪威尔总统的幕僚长亚当斯在1955年9月总统心脏病发时被人认为是代总统，另外尼克松总统也有二位倚赖甚深的“皇家警卫”——哈德曼和艾里曼，以致和外界相当隔绝。
布鲁金斯研究所的赫斯认为从小罗斯福去世后，“总统就开始建立他自己的官僚组织”。总统的权力逐渐伸展到经济咨询委员会、国家安全会议、贸易谈判署、环境品质委员会、科技政策办公室和其他，每个单位都有为数可观的幕僚。在1987年以前，总统行政办公室的预算已高达1。14亿美元以上，雇用了16000多位幕僚，其中单单预算局就有620人，白宫专属的也有325人。
不过比幕僚巨幅成长更严重的问题，是行政部门内部权力关系的转变。民众愈是渴望得到一个有作为的总统组织，白宫幕僚获得的权力和发挥的功效也就愈大。由于现代的总统对公职人员执行政策的能力益发怀疑，因此不断增聘幕僚，以扩张自身的接触面和专业知识，避免因行政部门的门户之见而无法达成自己的心愿。简单地说，为了对抗常设官僚机构的权力，总统干脆建立起自己的官僚组织，在律师人数和白宫幕僚对政策影响力增加的同时，内阁的影响力逐渐降低。
从罗斯福和杜鲁门以后，幕僚和内阁之间的界线就日趋模糊，后来的总统都相当公开地把幕僚人员当成政策咨询顾问。
在里根时代，预算局是用来对抗内阁阁员的主要工具。由于政策会受预算所限，斯托克曼在许多政策制定上的影响力比内阁阁员还来得大，除了五角大楼的温伯格以外，其他的阁员常须求助于斯托克曼、米西和J。贝克来解决预算上的争议。
不过里根时代，白宫对内阁势力范围染指得最严重的，莫过于政治任命了。像尼克松、福特、卡特等虽然都有一套审核高阶层官员政治任命的程序，不过在实务上还是给予内阁阁员相当多的自主权。而里根时则完全由白宫控制，并坚持里根式的保守的意识形态，由里根政府推荐保守派的名单给内阁阁员，同时还须经过白宫逐一审查。在大约3000名高阶层官员的总统任命案里，以前的总统同意只审查约1/10，而里根时审查每一项任命，因此常延误时机，而使得许多机构群龙无首，也因此更容易受到白宫的控制。在头几年时，米西、J。贝克、狄佛的铁三角，加上米西的人事助理詹姆斯，共计花了数千小时在选择副部长及次长级的官员上，也在这种过程中使得白宫得以直接控制管理行政部门。
一位在国家公共事务学会工作的政治科学家莱特评论说：“他们任命的人选，常为了取悦里根而不惜要老板的命，这一群人和尼克松、卡特、福特时代任命的人相当不同，他们在意识型态上和被任命的部门没有丝毫关系。相反地，他们直属于椭圆形办公室的管辖，没有一个政府曾如此深入地渗透到下级机关里。”
幕僚的“通天”权
前任国务卿黑格在回忆录里有些悔恨地写着：“白宫里权力的根源有三：文件的传送、总统日程表的安排和新闻界的接触。”而这些重要工作都由总统身边最接近的人所控制——也就是那些坐在他办公室门口、会议上坐在他旁边、递给他文件和随时能闯他办公室的人，像米西、J。贝克、狄佛三人早期都和里根非常接近。一位资深的白宫助理说：“总统去那里，他们就去哪里，他们从不在办公室，总是跟着总统到处走。”碰到像里根这种在政策具体内容上十分依赖别人的总统，和他接近自然能获得相当大的权力，即使是内阁阁员，也得靠他们帮忙才进得了白宫椭圆形的办公室。基本上，如果未经幕僚的许可，没有一份文件、政策建议、或政治申诉案到得了里根或其他总统的手里。
简单地说，总统身边的人为他订定的日程表——当然得经过他的同意。在里根第一任总统任期内，J。贝克和他的助理达曼尽量避免让总统触及裁撤能源部、教育部的提议，虽然里根在竞选时曾答应这么做，他们引导里根把注意力集中在经济问题上。在最初的几个月里，J。贝克和米西也曾贬抑新人权法案和黑格的中美洲政策，对J。贝克和狄佛来说，这种做法和他们心目中的政治优先顺序和个人哲学都很相符。米西也能接受这种经济至上的策略，不过在其他方面却并未予以认同。在1984年大选前，J。贝克和狄佛鼓励里根去访问中国大陆，并且放弃苏联是一个“邪恶帝国”的论调。
在里根第二任总统任内，黎根在米西（当时已转至内阁中担任司法部长）的支持下，不让里根接触内阁争议中的“是否应废除政府行动要领”的讨论案；1985年，在里根尚未和舒尔茨或温伯格认真讨论的情况下，力劝他支持“葛拉姆——鲁德曼赤字预算删减计划”，而无视于它对五角大楼和外援的重大影响。一年之后，在参议院多数党领袖杜尔的敦促下，黎根希望总统支持外销小麦的新补贴方案。虽然舒尔茨、温伯格及中央情报局局长凯西，都对以廉价小麦倾销莫斯科表示强烈反对。黎根、麦克法兰和波音戴克斯特后来又在凯西的支持下，不顾舒尔茨和温伯格的反对，出卖了总统而将军事武器售与伊朗。这些事件一而再、再而三地发生，充分地显现了幕僚的权力。
然而这并不是说里根是个受幕僚操纵的傀儡，也不意味着幕僚拥有独断独行的权力。里根曾一再地在很多基本问题上展现出他根深蒂固的信念和独特的做法，例如不增税、加强星球大战国防经费、参加高峰会议、援助尼加拉瓜反抗军、出售武器给伊朗以交换�
