大国策-第95章
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现代政府模式转变。
从这个角度来看，这种碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分微弱。在上级政府，由于预算过程本身的*化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。
正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。比较政治学的研究表明，政府的*化和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于中国的基层政府来说，理论上*化和制度化是在同时推进，但*化基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层政府的这些问题，使得政府有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于引入*参与、让民众的力量来强化对政府的有效控制。目前看来，虽然经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的政府转型才刚刚起步。
赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
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民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考（1）
*建设发展的重要尝试：温岭“*恳谈会”所引发的思考
张小劲
位于浙江东部沿海的温岭市，地处群山怀抱之中，山虽不高却十分险峻。可以想见，在交通工具远不发达的过去，这些连绵的山岭足以阻碍人们对温岭的接近和了解；而在那时的温岭，人们似乎也安于自然条件所赐予的恩惠，渔樵耕织，安享“太平”。帝制改为共和、人民共和国替代民国，都不曾在这里引发剧烈的动荡和骚乱。然而，改革开放以来，温岭人开始走出村庄和渔港，先是设摊于各类城市，以小生意小买卖谋生赚钱；在历经千辛万苦掘得“第一桶金子”后又设小厂小坊于本土本乡，从事小日用品的生产；及至今天，在小厂林立的同时也有了许多大型工厂和公司。温岭由此不仅成为中国民营企业的发源地之一，更是民营经济发展迅速而卓有成效的地区之一。但2003年暑期吸引我们来到温岭的，与其说是这些令人惊叹的经济奇迹，毋宁说是在经济奇迹基础上所出现的政治新潮。于是，我们惊叹于改革开放给温岭带来的历史机遇，惊叹于温岭人抓住这一机遇而创造性地发挥着自己的聪明才干，进而已经并将继续在中国的历史上留下独特的痕迹。
在短短的访问期间，我们观摩了温岭村镇两级的“*恳谈会”，与基层干部和市委机关干部进行了高密度的座谈对话，又同学界同行展开了热烈的讨论交流。尽管此行匆匆，但所遇所见却足以让我们费尽思量，去探寻其间所包含的更多意义和影响。
按照温岭地方干部的介绍，我们所看到的“*恳谈会”已经是第三阶段的产物了。最初，“*恳谈会”是作为缓解干部—群众矛盾的一种便宜手段而提出来的，其意图是通过各级基层干部，特别是村镇干部与群众的对话会形式，交流交谈交心，从而达到相互沟通和相互理解的目的。因而，“*恳谈会”成为政治思想工作的一种操作形式。接着，无主题或泛主题式的“*恳谈会”向着具有特定主题的方向发展。说到底“泛主题”的*恳谈会至多像是一种年节时分的“忘年会”或“联谊会”；但其中所包含的一般性沟通功能，却因为群众的积极参加和相对集中地关注于某些政策议题而发生了变迁，逐渐具有政策反馈的功能；为应对群众具有特定关注取向的政策和管理问题以及相应的提问和建议，基层干部又不得不就可能遇到的问题进行事先准备，包括既定政策的解释和未定政策预案的说明等等。这种状况使得“*恳谈会”开始超越最初设定的功能而具备了“政策咨询会”的雏形；此后，经过有意识的经验总结、试点推广和理论提升“*恳谈会”，尽管还保留了原来的名称，但其内容和形式都发生了明显的变化、议事规则和最终结果也有不同的发展。
就我们所观摩到的“*恳谈会”而言，在镇一级主要表现为就事关特定区镇全体或大多数人口的某一重大决策问题进行公开说明和征求意见，在村一级主要表现为就有关全村事务的重大问题进行讨论和决策。相对而言，前者集中于决策方案的边缘性改进，一旦有人就讨论的政策方案提出意见，与会干部可以当场评估和判断，如果合理，马上吸纳进既定方案。其间所设定的操作性前提是既定的政策方案，已经经过内部的多次讨论和征求有关当事方的意见，政策方案应当已经具有相当的合理性和合法性，能够满足大多数人的利益和要求。后者则有所不同，更像是一种决策方案的讨论会，其目的是对具体的政策方案进行现场选择；因而会议过程更像是集体决策，必要时还须动用投票程序。因此，在两个不同的场合，主持人即镇干部和村干部的角色也有所不同，前者主导会议进程，在肯定政策方案大体可行的前提下努力征求改进意见，最后的结果是强化政策方案的合理性和合法性；后者主持会议讨论，寻求最基本的共识并以此为基础渐进式地推进，以图确定具体的政策措施和集体行动。同时，参与者的情形也有差别，在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关涉更大的人员，是在自愿的条件下参加会议的；而在村一级的会议上，参与者是代表一个家庭或几个家庭，是在负有义务的基础上受托参加会议的。
民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考（2）
但无论两者间的区别如何，早先所确定的这种“*恳谈会”名称显然已经远远不能容纳目前正在实际操作的内容了。尽管“*恳谈会”的制度化程度尚有待提高，特别是在镇一级，其代表性和日常化工作还必须不断加强，但这种“*恳谈会”在实践中是有明显作用的，在理论上是有重要价值的，其做法理应得到肯定和坚持。对此，温岭的各级基层干部和群众都已经形成了共识，并且开始着手尝试一些新的做法。可以预期的是，随着温岭人的实践发展，“*恳谈会”还会获得更多的制度创新意义。
对于笔者而言，这种以“*恳谈会”为核心的“温岭模式”为我们透视和理解当今中国的政治发展和*建设进程提供了一个难得的个案，由此我们可以分析和探讨许多问题。同时“温岭模式”也只有在这样的大背景下才能得到更好的理解和说明。
第一，关于*建设的路径和方向的思考。“温岭模式”从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式，在既有的制度框架下的改进与创新，为*政治寻找和确定新的生长空间。
较之于以国家法律规定引入和引发的全国范围内的村民自治，“温岭模式”所表现的是一种由有限地域内的地方政府发起和采纳的改革。对于前者，人们所关注的是由此出现的基层选举及其制度安排以及在基层社会所导致的权力结构变迁；而在后一场合，最吸引人们注意的则是在政府过程中容纳和引入*治理的要素和安排。如果说两者都涉及了民众的参与并因而具有了*的价值，那么可以说，前者以选举式的参与奠定了基层公共组织的合法性和权威基础，后者则以议政式的参与提升了基层社区公共事务的决策质量。二者之间的不同构成了相互补充和完善的整体：周期性的*选举并不能完全解决日常性的决策*化和科学化，这已经是得到无数案例所证实的道理；而周期性的*选举可以为决策*的出现和制度化提供必要的制度环境和政治压力，我们在温岭所看到的就是这样的情景。
当*选举因目前的制度设定而止于村级时，“温岭模式”的出现就具有了重要的意义。当村级选举在某些地方因各种传统的或非传统的因素而受到扭曲时，温岭模式的出现甚至具有了更加突出的意义。它提示着我们：基层*建设绝非仅仅实行选举或扩大选举范围之一途，甚至此一途亦无法解决当今农村所存在的各种问题。因此，我们在肯定部分农村地区已经出现的诸如“两票制”和镇级选举等创新做法时，对“温岭模式”所显示的发展前景也必须给予足够的关注和肯定。尽管，温岭模式在形式上不无传统提倡的工作作风转变的色彩，在操作上不如实行*选举那样具有突破性和轰动效果，但其所导致的制度创新仍是不可低估的。在这里，我们似乎可把“温岭模式”概括为一种以行政*为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构的决策质量为直接目的的一种*建设途径。就其长远的价值而言，“温岭模式”还包含了对民众而言的政治参与学习、对基层干部而言的*政治理念培育的意义。就其操作层面而言，“温岭模式”显然还具有改革成本相对低廉、改革所需的既有知识相对丰富的长处。按照道格拉斯？诺斯的制度变迁理论，这些要素恰好是成功的制度变革所必需的。就此而论，“温岭模式”为我们提示了一条也许是村民自治已经广泛实行之后继续推进基层*建设的路径和方向。 。 想看书来
民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考（3）
第二，关于*建设的动力机制和过程的思考。从静态的角度考察和比较“温岭模式”的特点和性质，尚不足全面揭示它所具有的意义。正如我们在短短的考察中已经深刻感受到的那样，“温岭模式”在温岭的出现自有其特殊性，但这种特殊性，非但没有局限它所具有的意义，反而从一个特殊的面向进一步强化了我们在以往的调查中所已经感知的现象。
如前所述，温岭是一个人口密度相当高的地区，110多万居民生活在方圆920平方公里的土地上，因而除去不适于居住的山地，人均可耕地的面积相当有限；为了保障工厂和住房不致侵占过多的可耕地，温岭人不得不采取特殊的办法。在乡村和城区，抬眼望去几乎都是楼房，或奢华或简陋，其共同的特征就是向空间发展而尽可能少地占有土地。但同时更重要的是，温岭是一个改革开放以后迅速崛起的经济发达地区，仅上缴地方财政一项每年即高达20多亿元。经济发展在温岭所导致的变化绝非利税数字所能说明的。一方面，温岭的经济发展主要来自于民营经济的迅速增长，摩托汽配、机电、鞋革塑料、水产食品和建材号称温岭的五大主导产业，行业中90％以上均是民营企业。另一方�
