大国策-第93章
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佣嗍耸掷镒频搅松偈耸掷铮涑闪斯踩ΑＴ谡庵智榭鱿拢≡袷裁囱娜苏莆杖Γ跹Ｖふ庑┤四芄话凑赵级ㄊ褂萌Χ焕挠萌Γ际枪诓荒懿还实氖虑椤Ｕ蛭耍谡５�*政治的条件下，最普遍而有效的方法，就是公众通过选举选出掌权者，来完成这一权力授受和转移的过程。我们把它叫做第一种授权。
掌权者获得授权后，便开始行使权力。掌权者不可能单枪匹马地去做所有事情。他们必须组织力量，设立机构和部门，把一部分权力委托给这些机构、部门和工作人员，让他们各司其责，发挥应有的职能和作用，以实现掌权者向公众承诺的目标。在这里，又发生了一次授权的过程。但这次授权不是掌权者交出权力便没有了权力，而是分权；不是多数人向少数人授权，而是少数人向相对多一些人分权。目标很明确，就是为了保证权力发挥最大效力。我们把它叫做第二种授权。在这种情况下，掌权者对那些执行者自然应当有选择权、决定权和认可权。只有这样，掌权者的意图才能得到实现。行政学意义上的任命制，通常在这一环节发生。
学会用民主的方式解决问题（3）
从手段和方法上讲，这两种授权的区别就在于，第一种授权应该由公众说了算，即由民做主，或说采用的是“*”的方法；第二种授权则由领导者说了算，用约定俗成的说法，可以叫做“集中”的方法。
在我们的实践中，这两种授权长期都是被混淆了的。在计划经济体制下，不管那种授权，我们都采用任命或变相任命的方式，结果发生了*所说的“权力过分集中”的现象。改革开放以后，围绕克服这种弊端，我们进行了大量探索。遗憾的是，在相当一段时间的探索中，我们都没有弄清楚这两种授权的性质，而且往往把应该充分发展*手段来解决的第一种授权放在一边，在更多地应当用集中的手段来解决的第二种授权上寻找“*”。这方面的例子甚多，如正职依然实行任命、副职却实行“*推荐”；部门负责人不采用任命方式，而采用*推举方式产生；耗费大量人力物力组成专家团、组织群众测评，选拔出来的却只是个部门副手；等等。这类做法，不但很难使人们对“*”产生好感，反而导致授权关系紊乱，相当程度地造成了“*不够，集中也不够”的现象。出现这种现象，说到底是因为，在考虑是否采用*手段时，不是根据*政治的基本原则和要求来确定，而是根据改革风险的大小来取舍：由更多的人来参与副职或部门负责人的选择，再失控也乱不到哪里去。但是如果让更多的人来选正职，在许多人看来，那就意味着放弃“党管干部”的原则。实践已经表明，在本不该推行*的环节上推行“*”，不会收到什么效果，只是徒增人们对*的不信任而已。
*是防止权力滥用的最根本方式
对*认识不清而导致在实践中混用“*”和“集中”两种手段，毕竟只属于方法问题。更重要的恐怕还是，当既可以采用“*”方法、也可以采用“集中”方法的时候，我们经常会舍弃*方法，习惯性地靠集中手段来解决问题。这就是思维定势的问题了。这一点，最突出不过地表现在上下级权力配置上。
对权力的认识，我们经历了一个过程。掌权之初，我们偏向于用阶级分析的方法来解读一切问题，总认为世界上不存在抽象的权力，任何权力都带有阶级性。实际上，等到给权力定性之后再进行分析，思维也就同时受到了限制：在共产党执政的情况下，只要保证权力掌握在无产阶级先锋队手中，就不会出任何问题。这种思维的缺陷在于，它没有看到，由于公共权力总是大于个*利，对人的能力起放大作用，因而往往对人有强大的吸引力。不管掌握在哪个阶级和政党的手中，权力对人都有很强的腐蚀性。因此，权力是需要受到制约的，不受约束的权力必然导致*。苏共失败的教训说明，即使*主义政党，在这一点上也不能例外。改革开放以后，随着反*斗争的不断深入，我们党对这个问题的认识逐渐深刻，现在已经走上了以约束权力来遏制*的治本之路。这是一个非常大的思想上和实践上的飞跃。
但是，究竟怎样约束权力？这仍然是一个需要进一步探讨的问题。从理论上说，权力的约束与授权问题密切地联系着。众所周知，谁是授权者，执行者就向谁负责。之所以如此，是因为授权者可以决定权力应当怎样使用，乃至可以决定把权力收回。如上所述，授权可以分成两种。同理，对权力的约束也应该有两种走向：在多数向少数授权的情况下，权力应当直接受制于多数人，即用*的方式约束权力；在少数向较多的人授权的情况下，权力直接受制于领导者，即用集中的方式约束权力。书包 网 。 想看书来
学会用民主的方式解决问题（4）
遗憾的是，我们对用集中的方式约束和管理权力往往得心应手，却不习惯尝试和使用*的方式。例如，在由计划经济转向市场经济后，客观上要求各地根据自身的实际来谋划发展大局，这就相应地使地方的权力有所扩大。权力的扩大伴生了一系列新的问题，如*现象，地方保护主义，“上有政策、下有对策”等等，不听中央部署、另搞一套的现象时有发生。在这种情况下，对地方的权力加以约束，显然是必要的。但是，在选择约束方式时，我们看到，经常地、大量地被使用的，仍然是向上收权的方式。许多原来属于地方党委和政府的权力，现在被裁割成自上而下一通到底的条条。不仅如此，为了防止地方和基层党委、政府浪费和滥用资金，干脆把各种拨款也细分成不同的“专项资金”。于是，*批评过的权力过分集中现象带来的弊端又开始出现了。
这里不是说不能实行条条管理、垂直管理，也不是说不能设“专项资金”。而是说，大面积地采用这种方法约束下面的权力，可能会带来更大的问题。突出体现在：
第一，权力依然缺少管束。收了下面的权力，上面的权力便膨胀起来。下面滥用权力可以用上收的方法来解决，那么，上面的权力大了，又由谁来约束和管制？这样的思路，最后只能落到一点上，那就是寄希望于人的品质，而这种品质又是和官职联系在一起的：级别高一点，正确就多一分；级别越高，就越正确。显而易见，这很难从根本上解决问题。事实上，许多地方、基层的党委和政府都反映，统到上级部门的过大的自由裁量权，已经使得“跑部钱进”的现象愈演愈烈。
第二，地方、基层党委和政府的统筹能力大大降低。对不同领域、不同产业、不同部门进行协调、统筹，使各方面和谐、可持续地发展，是科学发展观的要求。从中观层面讲，地方、基层党委和政府在这种统筹和协调中起着关键的作用。但是，垂直化、条条化的权力运作方式，不仅有过细地干预地方施政之嫌，而且也割断了本来有机的各个方面工作之间的联系，加重了不协调、不平衡、不配套的现象，而地方、基层党委和政府往往对此束手无策。
我以为，要走出这种“一放就乱、一统就死”的不良循环，应当更多地探索用*的方式解决权力约束的问题。即通过扩大*，让更多的人参与到权力机关的形成、权力的运用和权力的监督中来的办法，而不是简单采用权力上收、垂直化的办法，来遏制和防止滥用权力的现象。一些地方和基层的党组织针对出现的问题，大胆实践，勇于创新，在这方面做了不少探索，值得肯定。例如，不少地方尝试对乡镇党委领导班子实行“公推*”，在把干部的命运交到老百姓和广大党员手里，利用公众这个最不容易被收买的群体实现对权力的约束和监督。
这里举一个仪陇“四权”模式的例子。在实行村民自治过程中有这样的情况：即使村委会主任是*出来的，一旦掌权，也往往发生滥用权力、甚至贪污腐化的现象。仪陇的“四权”模式就是为了防止和克服这种现象而发明出来的。所谓“四权”，就是把乡村治理中的权力明确地划分为党支部的领导权、村民会议的决策权、村委会的执行权和农民群众的监督权，还权于民，村里的大事让农民说了算，村委会不是一旦当选就拥有所有权力，而是执行全体村民会议在党支部领导下制定的规划和决策。这种做法，既最大限度地调动了广大村民的积极性，又有效地克服了过去村委会权力无限膨胀的现象。虽然“四权”模式讲的只是乡村治理，但实际上，它对我们如何解决上下之间的权力配置，具有很强的启示作用。
发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会，什么时候才可以说，我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力，我们都应积极鼓励；所有围绕这一点进行的创新，我们都应满腔热情地予以支持。
王长江，*中央党校党建教研部，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
基层政府的体制症结（1）
基层政府的体制症结
赵树凯
20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，我认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。
“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。
国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以借此寻找改革的方向和路标。
公司化的政府运行逻辑
在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，政府已混同于一家经营工业园的公司，过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户
